В России много чиновников?

Когда начинаются разговоры о наших чиновниках, меня раздирают противоречивые чувства. С одной стороны, любить их, мягко говоря, не за что, но, с другой стороны, без «крапивного семени» не обойтись. Подозреваю, что и многие россияне пребывают в таком же раздрызге. Поэтому поручение, которое президент Медведев дал еще в 2009 году, а подтвердил недавно на Петербургском форуме: сократить численность федеральных органов на пятую часть, многие приняли с удовлетворением.

Министр финансов Алексей Кудрин доложил президенту, что в нынешнем году бюрократов станет на 93,3 тысячи меньше, столько же сократят в 2012 году и еще 46 тысяч – в 2013-м. Правда, будет ли всё так на самом деле – надо ещё посмотреть. Россия – страна непредсказуемая. Вот в январе премьер распорядился сократить аппарат правительства на 5%. А Росстат сообщает, будто количество чиновников, хоть помалу, но растёт.

Вообще сплошь и рядом можно встретить утверждение, будто в конце 90-х у нас в стране было почти вдвое больше чиновников, нежели во всём СССР. А в новом веке ситуация будто бы стала и вовсе катастрофической. «Только с 1995-го по 2007 год количество чиновников выросло от 1 млн до 1,5 млн», – заявил Борис Грызлов.

Факты вроде бы подтверждают эти заявления. По данным Федеральной службы статистики, общая численность гражданских госслужащих на начало 2005 года составила более 1,3 млн, а в 1990 году бюрократов в СССР насчитывалось 663 тыс. Однако в этих сравнениях есть доля лукавства. Всем известно, что львиной частью экономики управляли партийные комитеты, да на предприятиях и в организациях были так называемые освобожденные партийные и комсомольские функционеры: в РСФСР всех вместе набиралось около 400 тыс. А госаппарату новой России пришлось взять их функции. Так что, если сложить советских и партийно-комсомольских чиновников, то мы получим 1,2-1,4 млн бюрократов. Это, утверждают исследователи, примерно на 20-35% больше, нежели в сегодняшней России.

Но мало чиновников или много? Вопрос так ставить, мне кажется, некорректно. Чиновников должно быть столько, чтобы государство работало эффективно, а граждане без волокиты получали услуги. И вот здесь мы натыкаемся на сюрприз. Два американских профессора – Джон Эрл и Скотт Гельбах – специально изучали миф о чрезмерности российского чиновничьего аппарата. Их выводы сенсационны. Ученые считают, что по мировым стандартам в России чиновников… мало!

В доказательство исследователи приводят такие аргументы. В 2009 году в госуправлении России на всех уровнях работало 2,5% общего числа трудоустроенных. В странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в начале 90-х в госуправлении трудилось, в среднем, 9% всех работающих. Более того, не было ни одной страны ОЭСР, где бюрократии было бы меньше, чем в современной России. Ещё больше впечатляют цифры других исследователей. Если в России в 2009 году на 1000 населения приходилось 12 бюрократов всех уровней, то во Франции – 71,7, в США – 70,4, в Японии – 33,4, в Норвегии – 24,7, в Южной Корее – 18,5.

Конечно, пишут Эрл и Гельбах, лучше сравнить Россию с похожими на нее странами. Но и тут оказывается, что бюрократов в России не много. В начале 90-х в типичной посткоммунистической стране на государство работало 4% всех трудоустроенных. Это меньше, чем в ОЭСР, но больше, чем в современной России.

Что бывает при дефиците чиновников, писала газета Washington Post. За минувшее десятилетие военный комплекс США так разросся, что «никто не знает, ни во сколько он обходится, ни сколько агентств выполняют одну и ту же работу». А в недавнем комментарии Washington Monthly редактор Джон Гравуа возложил частичную ответственность за эти проблемы на неспособность Пентагона нанять больше сотрудников для контроля над частными подрядчиками, число которых после терактов 11 сентября 2001 года выросло в семь раз. Дефицит чиновников привел к тому, что они не успевают отслеживать процессы в ряде отраслей. Так, в Службе управления минеральными ресурсами, которую критиковали за неумение предотвратить разлив нефти в Мексиканском заливе, на одного инспектора приходилось около 60 платформ для шельфового бурения. «Во многих случаях правительство переступило опасный порог, после которого дальнейшие сокращения бюрократии будут означать лишь больший риск развала», – написал Гравуа.

Спору нет, миф о засилии российской бюрократии сложился не на пустом месте. Своим появлением он обязан «железному» факту: наш госаппарат по большей своей части неэффективен и коррумпирован. Но его численность не является прямой причиной этих пороков. А коли так – всегда ли сокращение бюрократии благоприятно для экономической деятельности? Разогнать чиновников трудно, но можно. Однако если оставить высоченные административные барьеры, то зависимость предпринимателей от коррумпированных чиновников только усилится. Если сейчас частной компании трудно получить разрешения и лицензии, то представьте, какие очереди выстроятся перед кабинетами, когда планы по сокращению бюрократов будут выполнены?! Думаю, что даже у тех, кто в жизни не давал взятки, появится навязчивая идея «сунуть в лапу», иначе заминка в бизнесе обернется такими убытками, что даже крупная взятка будет эффективней.

Это не теоретизирование. Американские исследователи сделали статистический анализ информации многих российских компаний и вот что обнаружили. Во-первых, бюрократы вполне пристойно ведут себя в регионах, где их достаточно много. Там компании тратят на получение лицензий меньше времени и платят меньше откатов за государственные контракты. Во-вторых, частный бизнес именно в этих регионах оказался эффективнее государственного. Словом, делают вывод исследователи, когда госаппарат менее враждебен, частный бизнес встречает меньше сопротивления.

А теперь представьте, что госаппарат сокращен на 20%. Анализ экспертов показывает, что если до сокращения частный бизнес был, предположим, на 10% эффективнее государственного в той же сфере, то после реформы его эффективность упадет до 1%. Это большая разница. Фактически речь идет о том, что в первом случае частное предпринимательство — основа экономического роста, а во втором — нет.

Проблема России, заключают эксперты, не в раздутом аппарате. Дело в том, что нынешнее государство не несет ответственности перед людьми, в интересах которых и существует. Для чиновников их посты – это инструменты извлечения ренты, кормление. В обмен чиновники якобы обеспечивают функционирование государства. Как – мы это знаем из критики президента Медведева: выполняется лишь пятая часть его поручений.

У этой проблемы нет простого решения. Но концентрация власти в руках меньшего числа госслужащих, скорее, усложнит положение, чем его исправит. Вряд ли поможет и простое увеличение чиновников при существующей конструкции вертикали власти. Скорее всего, это лишь увеличит воровство и коррупцию, а средняя величина взятки за пять лет и без того удвоилась.

Здесь мне вспоминается знаменитая реплика Бориса Ельцина: «Не так сели!», после чего экс-президент рассадил высших чиновников по ранжиру. Но сегодня такой рокировкой уже не отделаться. Не выбраться из нынешней ситуации и с помощью одного лишь перераспределения функций по этажам власти, хотя сама по себе такая операция нужна. Но в мире известен, например, опыт Чили. Там, после развала государства социалистами, создали принципиально новые 23 агентства еще до того, как ликвидировали старые. Такие агентства предлагали бизнесу весь спектр юридических и финансовых услуг, половину стоимости которых софинансировал сам бизнес. В итоге страна получила производства, до которых скорее всего никогда бы не додумались в кабинетах правительства. Чили стала лидером по производству лосося, хотя до реформы в стране его не выращивали. Чилийское вино теперь пьют везде и похваливают. Хотя чилийская мебель до нас не доходит, в Южной Америке она весьма конкурентоспособна. Примеры можно продолжить. Вот что бизнес делает для модернизации и диверсификации экономики при поддержке умного государства. Такие агентства позарез нужны во время инновационной модернизации в России.

Вот другой опыт. Я уже писал о Сетевом развивающем государстве США, специальной структуре, учреждённой после запуска в СССР первого искусственного спутника. Федеральные чиновники в рамках нескольких программ правительства и ведомств рыскали по всей Америке, отыскивая перспективные идеи ученых, где бы они ни работали. Эти же чиновники не только давали зеленый свет для финансирования будущих инноваций из бюджета Америки, но и организационно помогали довести идеи до опытного образца и серийного производства.

Да и в истории России были удачные трансформации архаичной конфигурации государства. Наш знаменитый историк В.О. Ключевский относит к ним земскую реформу Ивана IV. Летописец говорит, что перед отменой кормлений «наместники и волостели своими злокозненными делами опустошили много городов и волостей, были для них не пастырями, не учителями, а гонителями и разорителями…». Царь «предложил служилым людям покончить свои административные тяжбы с земскими людьми не обычным исковым, боевым, а безгрешным мировым порядком. Это была подготовительная мера к ликвидации кормлений». Из местных судов постепенно выводили самих кормленщиков, их функции передавались земским заседателям, из которых складывались судебные коллегии. А со временем и большая часть назначенных участников земских соборов заменялась избранными. Характерно, что «земские общества из своей среды выбирали верных, т.е. присяжных, голов и целовальников для сбора налогов. А выбирать в то время означало и отвечать за избранных. Таким образом царь заставил земства участвовать в финансовом управлении».

«Земская реформа (Ивана IV) была крутым политическим переломом», – пишет Ключевский. А Россия уже в XXI веке вернулась почти к такой же, по сути, системе кормлений. Беда в том, что я пока не вижу политической силы, которая рвалась бы предложить и осуществить крутые преобразования в конфигурации государства. Куда как проще перед новыми выборами сокращать так нелюбимых в народе чиновников…